Ci sono articoli della Costituzione che tutti conoscono, articoli che tutti citano e articoli che, forse prudentemente, si preferisce leggere in fretta. Il terzo comma dell’articolo 10 appartiene all’ultima categoria. Dice: “Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Letto con attenzione, è un testo impressionante. Non dice che ha diritto d’asilo chi viene perseguitato personalmente perché oppositore politico. Non dice che lo ha chi rischia il carcere, la tortura o la morte. Non parla nemmeno, come farà la Convenzione di Ginevra del 1951, di un fondato timore di persecuzione per ragioni determinate. Dice qualcosa di molto più vasto.
Dice che ha diritto d’asilo lo straniero al quale sia impedito nel proprio paese “l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana”.
Ora proviamo, per una volta, a prendere sul serio le parole. Quanti sono? Quanti esseri umani vivono oggi in paesi nei quali possono esercitare effettivamente libertà democratiche equivalenti a quelle garantite dalla Costituzione italiana? E quanti vivono invece sotto dittature, autocrazie, teocrazie, monarchie assolute, regimi a partito unico o sistemi nei quali libertà di stampa, associazione, religione, opposizione politica o manifestazione del pensiero sono fortemente limitate?
Non occorre azzardare una cifra precisa. Potrebbero essere miliardi. La Cina da sola supera il miliardo di abitanti. Aggiungiamo Afghanistan, Iran, Corea del Nord, numerosi Stati africani e asiatici, monarchie nelle quali non esiste una democrazia paragonabile a quella costituzionale italiana e tutti gli altri ordinamenti nei quali una o più delle nostre libertà democratiche fondamentali non possono essere effettivamente esercitate.
La platea potenziale diventa sterminata. Naturalmente questo non significa che miliardi di persone possano domani presentarsi alla frontiera italiana e ottenere automaticamente un permesso di soggiorno.
Ma proprio qui comincia il problema. Perché il testo costituzionale non dice che costoro hanno diritto di domandare asilo. Dice che “hanno diritto d’asilo”. La differenza non è un dettaglio. Un diritto non è una domanda. Su questo punto la giurisprudenza italiana è stata, almeno in una fase fondamentale della sua storia, sorprendentemente esplicita.
Le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 4674 del 1997, qualificarono quello previsto dall’articolo 10 come un vero diritto soggettivo all’ottenimento dell’asilo. Dunque, non solo una generosa dichiarazione d’intenti. Non l’invito rivolto al Parlamento affinché, un giorno, decidesse chi proteggere. Per questo le ultime sette parole dell’articolo assumono un significato particolarmente rilevante: “Secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Che cosa significa? Se significa semplicemente che la legge deve stabilire come esercitare quel diritto − quale domanda presentare, davanti a quale autorità, attraverso quale procedimento − non c’è alcun problema. La Costituzione stabilisce il diritto e la legge ne disciplina l’esercizio.
Ma se significa che la legge può stabilire chi, fra coloro ai quali è impedito l’effettivo esercizio delle libertà democratiche, abbia davvero diritto alla protezione, allora la faccenda cambia. Perché si crea una domanda quasi imbarazzante: se la Costituzione mi dice che ho un diritto, può una legge ordinaria decidere che non ce l’ho? È chiaro che no, o almeno non arbitrariamente. Altrimenti avremmo inventato una curiosa categoria giuridica: il diritto costituzionale che esiste finché una legge ordinaria è d’accordo.
Il problema non è sfuggito ai giudici. Nel corso degli anni la giurisprudenza ha progressivamente ricondotto l’asilo costituzionale dentro il sistema concreto delle forme di protezione previste dall’ordinamento: status di rifugiato, protezione sussidiaria e, nella disciplina che si è succeduta nel tempo, diverse forme di protezione complementare.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 194 del 2019, ha ricordato che il diritto d’asilo previsto dalla nostra Costituzione possiede uno spettro più ampio rispetto al diritto dei rifugiati della Convenzione di Ginevra e ha richiamato la giurisprudenza della Cassazione, secondo la quale esso aveva ricevuto attuazione attraverso il concorso delle diverse forme di protezione.
La soluzione è giuridicamente comprensibile, ma politicamente lascia sul tavolo il problema originario, perché la definizione costituzionale rimane lì, e continua a essere assai più larga dell’immagine che normalmente associamo alla parola “rifugiato”.
Il rifugiato non è l’esule costituzionale. Nel diritto internazionale ed europeo il rifugiato è, in estrema sintesi, una persona che si trova fuori dal proprio paese e ha un fondato timore di essere perseguitato per determinate ragioni: razza, religione, nazionalità, orientamento sessuale, opinione politica, appartenenza a un determinato gruppo sociale.
Il nuovo regolamento europeo sulla qualificazione per la protezione internazionale conserva sostanzialmente questa struttura. L’articolo 10 della Costituzione italiana dice invece un’altra cosa. Non domanda innanzitutto: “Sei perseguitato?”. Domanda: “Nel tuo paese puoi esercitare effettivamente le libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana?”.
Sono due criteri profondamente diversi. Un cittadino di una dittatura può non essere personalmente perseguitato. Può avere un lavoro, una casa, una famiglia, magari vivere discretamente. Ma se non può fondare liberamente un partito d’opposizione, pubblicare ciò che vuole, criticare il governo, manifestare contro di esso o esercitare altre libertà democratiche comparabili alle nostre, preso alla lettera il requisito dell’articolo 10 sembra riguardare anche lui.
Ed ecco apparire il paradosso. La Convenzione di Ginevra costruisce una protezione attorno alla persecuzione; la Costituzione italiana sembra costruirla attorno alla mancanza di libertà. E le due categorie non coincidono. Per capire la filosofia che sta dietro la nostra Costituzione bisogna naturalmente tornare al momento nel quale la norma fu concepita. La Costituzione nasceva dopo il fascismo, e gli uomini che la scrissero avevano davanti agli occhi gli antifascisti costretti all’esilio, i fuoriusciti, gli oppositori incarcerati, le leggi razziali, gli intellettuali ai quali era stato impedito di insegnare, scrivere, pubblicare, gli europei che avevano dovuto attraversare una frontiera per poter continuare a essere uomini liberi.
L’esule politico non era per loro una figura astratta: era spesso un amico, un compagno di partito, un collega. Talvolta erano loro stessi. È dunque perfettamente comprensibile che abbiano voluto scrivere una norma particolarmente inclusiva.
Il problema è che fra il 1947 e il XXI secolo è cambiato il mondo. La popolazione mondiale era allora inferiore a due miliardi e mezzo di persone. Oggi supera gli otto miliardi. I movimenti internazionali erano di gran lunga più difficili: non esistevano voli a basso costo, comunicazioni istantanee, reti transnazionali, televisioni satellitari e telefoni cellulari capaci di mostrare in tempo reale le condizioni di vita di qualsiasi paese. Soprattutto, il fenomeno migratorio verso l’Europa non aveva le dimensioni, le caratteristiche e la continuità che possiede oggi.
Una frase pensata nell’Europa delle dittature e degli esuli politici si trova dunque applicata a un mondo nel quale miliardi di persone vivono sotto ordinamenti che non garantiscono libertà paragonabili a quelle della nostra Costituzione. Non significa che la frase fosse sbagliata nel 1947. Significa che dobbiamo avere il coraggio di domandarci che cosa significhi nel 2026.
E qui tocchiamo una contraddizione più profonda. Le democrazie liberali proclamano giustamente che alcuni diritti appartengono a ogni essere umano. Ma uno Stato possiede un territorio, risorse, istituzioni, scuole, ospedali, abitazioni e capacità d’integrazione necessariamente limitati.
Dall’affermazione “Ogni essere umano dovrebbe godere della libertà politica” non segue logicamente: “Ogni essere umano che non ne gode ha diritto di trasferirsi in Italia”. Sono due proposizioni completamente differenti. La prima è universalistica sul piano morale; la seconda attribuisce una conseguenza territoriale e giuridica a quell’universalismo. Ed è proprio questo passaggio che l’articolo 10, almeno nella sua formulazione letterale, rende problematico, perché sembra trasformare la distanza fra le libertà democratiche italiane e quelle garantite da un altro Stato nel presupposto di un diritto individuale all’asilo nel nostro territorio, e si tratta di una promessa insostenibile per qualsiasi Stato reale.
E poi c’è un secondo paradosso, ancora più curioso, forse ancora più significativo e gravido di conseguenze. L’articolo 10 domanda quali libertà lo Stato d’origine riconosca allo straniero, non domanda quali libertà lo straniero riconosca agli altri. Immaginiamo una persona proveniente da un paese nel quale non esistano piena libertà religiosa, uguaglianza tra uomini e donne, libertà di espressione e tutela delle minoranze. Secondo il criterio costituzionale, proprio la mancanza di quelle libertà concorre a fondare la sua richiesta di asilo.
Ma che cosa accade se quella persona considera giuste quelle limitazioni? Se ritiene che l’apostasia debba essere punita? Se considera legittimo che una donna possieda libertà inferiori a quelle di un uomo? Se pensa che determinate opinioni religiose debbano essere proibite? Se considera l’omosessualità qualcosa che lo Stato dovrebbe reprimere?
Abbiamo allora una situazione singolare: una persona potrebbe invocare, come fondamento della propria protezione, l’assenza nel paese d’origine di libertà democratiche che personalmente non considera auspicabili.
E qui che l’articolo 10 incontra un principio molto più antico della nostra Costituzione. L’articolo 4 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789 definiva la libertà attraverso la reciprocità: ciascuno può esercitare i propri diritti fino al limite necessario perché gli altri possano esercitare i loro.
È una concezione della libertà che contiene implicitamente una responsabilità: se rivendico per me la libertà religiosa devo riconoscerla a tutti; se voglio poter professare la mia fede devo riconoscere agli altri il diritto di abbandonarla; se chiedo libertà di parola devo accettare che qualcuno utilizzi la propria per criticare ciò che considero sacro; se voglio che siano rispettati i miei diritti devo essere disposto a rispettare quelli di chiunque altro.
La libertà, in senso liberale, non significa soltanto “lasciatemi vivere come voglio”. Significa anche: “Riconosco a voi il diritto di vivere diversamente da me”. E forse è precisamente questa dimensione che manca nella formulazione dell’articolo 10: esso guarda alla libertà negata all’individuo, ma non alla libertà che l’individuo è disposto a riconoscere agli altri.
Si tratta dunque di una norma da cancellare? Non necessariamente. Dentro quelle poche righe c’è uno dei principi moralmente più nobili della Costituzione repubblicana: una democrazia non considera la libertà un privilegio dei propri cittadini e riconosce che l’uomo perseguitato dall’oppressione politica merita protezione. Questa eredità va conservata. Ma conservarla non significa rinunciare a discutere le contraddizioni cui si può pervenire applicando un principio formulato in modo troppo inclusivo, perché una Costituzione democratica non dovrebbe avere bisogno di essere venerata come un testo sacro: dovrebbe poter essere interrogata, discussa e, quando necessario, modificata.
Aggiornato il 02 settembre 2026 alle ore 10:22
