giovedì 5 novembre 2026
La riforma Delrio ha trasformato le Province senza cancellarle. Dodici anni dopo, il nodo resta irrisolto: competenze, risorse, rappresentanza e responsabilità politica. Il ritorno alle elezioni dirette riapre una questione fondamentale per la democrazia locale.
C’è un paradosso tutto italiano che meriterebbe una riflessione ben più approfondita di quella che normalmente viene riservata alle istituzioni territoriali: abbiamo mantenuto le Province, conservato una parte significativa delle loro funzioni, affidato loro responsabilità essenziali per la vita quotidiana dei cittadini, ma abbiamo sottratto agli stessi cittadini la possibilità di scegliere direttamente chi debba amministrarle. È una delle eredità più controverse della stagione delle riforme istituzionali del decennio scorso. Una stagione nella quale, sotto la pressione della crisi finanziaria e della retorica della riduzione dei costi della politica, si pensò di poter semplificare l’architettura dello Stato intervenendo sulla rappresentanza anziché affrontando fino in fondo i problemi dell’organizzazione amministrativa.
La legge 7 aprile 2014, numero 56, meglio conosciuta come legge Delrio, ha rappresentato il punto culminante di questo processo. Le Province sono state trasformate in enti territoriali di area vasta, con organi di governo eletti indirettamente dagli amministratori comunali. Il presidente viene scelto dai sindaci e dai consiglieri comunali del territorio, mentre il consiglio provinciale è eletto attraverso un sistema di secondo grado. L’obiettivo dichiarato era quello di razionalizzare il sistema istituzionale, ridurre i costi e preparare una trasformazione costituzionale che avrebbe dovuto eliminare le Province dal novero degli enti costitutivi della Repubblica. Ma il referendum costituzionale del dicembre 2016 ha respinto quella revisione, lasciando in vita un assetto istituzionale concepito, almeno in parte, come transitorio.
Il risultato è un’anomalia che attraversa ormai da anni la nostra organizzazione territoriale. Le Province esistono, amministrano, assumono decisioni e gestiscono servizi. Eppure, il rapporto diretto tra cittadini e governo provinciale è stato interrotto. Non si tratta di una questione puramente formale. Si tratta del significato stesso della rappresentanza democratica. Una democrazia territoriale non vive soltanto di procedure amministrative, ma anche della possibilità per i cittadini di identificare responsabilità, valutare programmi, giudicare risultati e scegliere, attraverso il voto, chi debba assumersi l’onere del governo. Quando questa relazione viene meno, la responsabilità politica diventa inevitabilmente meno immediata e riconoscibile.
IL GRANDE EQUIVOCO DELL’ABOLIZIONE MANCATA
La vicenda delle Province racconta molto del modo in cui l’Italia ha affrontato le proprie riforme istituzionali. Anziché partire da una ricognizione rigorosa delle funzioni pubbliche, dei costi effettivi, delle economie di scala e delle esigenze dei territori, il dibattito si è concentrato prevalentemente sull’eliminazione di un livello della rappresentanza politica. Ma le funzioni amministrative non scompaiono per decreto. Possono essere trasferite, riorganizzate, accorpate, finanziate diversamente. Non possono semplicemente evaporare. Le strade provinciali continuano ad avere bisogno di manutenzione. Gli edifici scolastici superiori richiedono investimenti, adeguamenti e interventi di sicurezza. La pianificazione territoriale, il coordinamento delle politiche di area vasta e le altre competenze attribuite dalla legislazione statale e regionale richiedono capacità amministrativa, personale qualificato e risorse finanziarie.
La trasformazione degli organi politici non ha eliminato questi bisogni. Ha invece prodotto una situazione nella quale le Province hanno dovuto confrontarsi con una ridefinizione delle competenze, un ridimensionamento degli apparati e rilevanti tensioni finanziarie. Sarebbe scorretto attribuire ogni difficoltà alla sola legge Delrio: i problemi della finanza locale hanno origini più lontane e dipendono anche dalle scelte successive dello Stato e delle Regioni. Ma è difficile negare che la riforma abbia lasciato aperta una questione di coerenza tra funzioni, risorse e responsabilità.
Il punto è precisamente questo: se un ente continua a essere necessario, occorre decidere quale debba essere il suo ruolo e con quali strumenti debba esercitarlo. Se invece si ritiene che non sia necessario, occorre assumersi la responsabilità di una riforma costituzionale e amministrativa organica, individuando chi debba svolgerne le funzioni. La soluzione intermedia, protratta per oltre un decennio, ha finito per rendere strutturale ciò che era stato pensato in un quadro di transizione.
LA RAPPRESENTANZA SENZA CITTADINI
La seconda questione riguarda il sistema elettorale. Oggi la competizione per il governo delle Province si svolge prevalentemente all’interno del mondo delle amministrazioni comunali. Sono sindaci e consiglieri comunali a scegliere gli organi provinciali, attraverso meccanismi di voto ponderato che tengono conto della popolazione dei Comuni. È un modello che possiede una propria logica istituzionale: quella di costruire un ente di coordinamento tra amministrazioni comunali, anziché un ulteriore livello di rappresentanza direttamente eletto. I suoi sostenitori sottolineano la possibilità di favorire la collaborazione tra Comuni e di contenere i costi degli organi politici. Ma esiste anche un problema che non dovrebbe essere sottovalutato: la distanza tra l’esercizio delle funzioni provinciali e il controllo democratico esercitato direttamente dagli elettori. Il cittadino non sceglie più il presidente della Provincia. Non vota un programma provinciale. Non può attribuire direttamente, attraverso una consultazione specifica, un mandato politico a una maggioranza o all’opposizione.
La scelta viene mediata da amministratori eletti per governare i rispettivi Comuni. Questo sistema può essere giuridicamente legittimo e, al tempo stesso, politicamente discutibile. La stessa giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto che l’elezione indiretta non è di per sé incompatibile con i principi democratici. Il problema, dunque, non consiste nel sostenere una presunta illegittimità automatica dell’attuale modello, ma nel valutarne l’adeguatezza rispetto alle funzioni concretamente esercitate. Quanto più un ente assume decisioni rilevanti per un’intera comunità territoriale, tanto più diventa importante interrogarsi sulla visibilità e sulla responsabilità dei suoi organi di governo. E oggi la Provincia rischia di essere percepita come un’istituzione lontana, scarsamente comprensibile, talvolta quasi invisibile, nonostante continui a incidere su servizi e infrastrutture essenziali.
LA CRISI DELLE RISORSE E DELLA CAPACITÀ AMMINISTRATIVA
C’è poi il problema, forse ancora più concreto, della tenuta amministrativa. Le Province hanno attraversato una lunga stagione di riorganizzazioni, riduzioni di personale, trasferimenti di funzioni e difficoltà finanziarie. Il quadro non è omogeneo: esistono differenze importanti tra territori, bilanci, dotazioni organiche e capacità di investimento. Proprio per questo sarebbe sbagliato descrivere tutte le amministrazioni provinciali come inefficienti o paralizzate.
Il problema strutturale, però, rimane: un ente chiamato a programmare investimenti pluriennali, gestire infrastrutture e garantire servizi non può essere governato attraverso una permanente incertezza sulle proprie risorse e sulle proprie prospettive istituzionali. La manutenzione delle strade non può dipendere dalla fortuna di un finanziamento straordinario. La sicurezza degli edifici scolastici non può essere affrontata soltanto attraverso interventi emergenziali. La capacità progettuale richiede continuità amministrativa e professionalità tecniche. E una riforma seria non può limitarsi a modificare il sistema elettorale. Deve affrontare contemporaneamente il tema delle competenze, quello del personale, quello della finanza e quello della programmazione. Restituire il voto diretto senza rafforzare la capacità amministrativa significherebbe modificare la legittimazione politica senza risolvere le difficoltà operative.
IL RITORNO ALLE URNE: UNA QUESTIONE DA AFFRONTARE
La prospettiva di reintrodurre l’elezione diretta dei presidenti e dei consigli provinciali merita dunque un confronto parlamentare approfondito. Non perché l’elezione diretta rappresenti automaticamente una garanzia di buona amministrazione. La storia degli enti locali dimostra che la qualità del governo dipende anche dalle competenze, dalle risorse, dalle regole e dalla capacità di rendere conto dei risultati. Ma il voto diretto consentirebbe di ristabilire un rapporto politico esplicito tra il territorio e i suoi amministratori provinciali. Significherebbe riportare al centro del dibattito pubblico programmi dedicati alla viabilità, alla scuola, alla pianificazione territoriale, agli investimenti e alle esigenze delle comunità locali. Significherebbe soprattutto rendere più riconoscibile la responsabilità di chi governa.
Naturalmente, occorrerebbe evitare di riprodurre automaticamente il modello precedente al 2014. Una nuova legge dovrebbe chiarire il rapporto tra Province, Regioni e Comuni, prevenire duplicazioni, disciplinare i costi degli organi e assicurare meccanismi trasparenti di verifica dei risultati. Dovrebbe anche considerare le peculiarità delle Città metropolitane, delle Province autonome e degli ordinamenti territoriali speciali. Il ritorno al voto, insomma, avrebbe senso soprattutto come parte di un riordino complessivo, non come semplice operazione nostalgica.
UNA RIFORMA CHE RIGUARDA LA QUALITÀ DELLO STATO
La vicenda delle Province pone una domanda che supera di molto il destino di un singolo ente: quale organizzazione territoriale vogliamo dare alla Repubblica? L’Italia è un Paese caratterizzato da profonde differenze territoriali, da una frammentazione comunale significativa e da esigenze di coordinamento che non sempre possono essere soddisfatte dai singoli municipi. Esiste uno spazio amministrativo intermedio tra il Comune e la Regione. È lo spazio delle infrastrutture sovracomunali, delle reti scolastiche, della pianificazione e dei servizi che richiedono una dimensione territoriale più ampia.
Il problema non è soltanto stabilire se questo spazio debba chiamarsi Provincia, area vasta o in altro modo. Il problema è decidere chi debba governarlo, con quali risorse, con quali responsabilità e attraverso quale forma di legittimazione democratica. Dodici anni dopo la legge Delrio, il Parlamento ha davanti a sé una questione ancora aperta. Si può scegliere di mantenere il modello di secondo grado, correggendone i limiti e rafforzando gli strumenti di coordinamento tra i Comuni. Oppure si può scegliere di restituire ai cittadini l’elezione diretta degli organi provinciali, accompagnandola con una ridefinizione organica delle funzioni e delle risorse.
Quello che appare sempre meno sostenibile, sul piano della chiarezza istituzionale, è lasciare indefinitamente irrisolta la scelta. Perché la qualità delle istituzioni non si misura soltanto dal numero degli amministratori o dal costo delle cariche politiche. Si misura dalla capacità di garantire servizi, dalla trasparenza delle decisioni, dalla riconoscibilità delle responsabilità e dalla possibilità per i cittadini di esercitare un controllo democratico effettivo. Le Province rappresentano, in questo senso, una prova della capacità riformatrice dello Stato italiano. E il punto da cui ripartire è semplice: non basta cambiare il modo in cui si eleggono gli amministratori. Bisogna finalmente decidere che cosa debbano essere le Province e quale rapporto debbano avere con i cittadini che amministrano.
di Leonardo Raito