mercoledì 30 settembre 2026
Le sanzioni economiche producono risultati soltanto quando il costo della loro elusione diventa superiore al beneficio derivante dal continuare a fare affari con il soggetto colpito. È questa, probabilmente, la chiave per comprendere la portata della nuova legislazione approvata negli Stati Uniti nei confronti della Russia. Non basta inserire società, banche, petroliere e intermediari in una lista nera se, nel giro di poche settimane, le stesse operazioni possono essere trasferite a nuove società, nuovi istituti finanziari o nuovi operatori formalmente estranei al circuito sanzionato. Il 18 settembre Donald Trump ha firmato il “Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act of 2026”, una legge che amplia considerevolmente gli strumenti a disposizione dell’amministrazione americana per esercitare pressione economica sulla Federazione russa e sulle reti internazionali che ne sostengono l’economia. Il provvedimento prende il nome dal senatore repubblicano Lindsey Graham, che ne era stato uno dei principali promotori.
La novità più significativa non consiste tuttavia nell’ennesimo pacchetto di misure contro Mosca. Il vero salto di qualità è rappresentato dalla possibilità di colpire anche chi consente alla Russia di continuare a vendere energia, ricevere pagamenti, importare tecnologie e aggirare le restrizioni occidentali. La legge consente infatti di applicare dazi fino al 500 per cento sui prodotti di origine russa e fino al 100 per cento sulle importazioni provenienti da alcuni dei principali Paesi acquirenti di petrolio e gas russi o coinvolti nei meccanismi di elusione delle sanzioni petrolifere. Cina e India, tra i maggiori acquirenti di energia russa, diventano inevitabilmente parte di questa equazione. Le conseguenze potenziali della legge sono state già oggetto di confronto tra Washington e Nuova Delhi.
È un cambiamento importante perché modifica la logica stessa della pressione economica. Fino a oggi Mosca ha dimostrato una considerevole capacità di adattamento. Quando una compagnia viene sanzionata, parte delle attività passa attraverso un altro intermediario; quando una petroliera viene inserita nelle liste occidentali, ne compare un’altra con una proprietà più opaca; quando una banca diventa inutilizzabile, i pagamenti vengono dirottati verso un altro istituto o verso giurisdizioni meno collaborative. La partita, quindi, non si gioca soltanto contro le grandi società russe, ma contro l’intera infrastruttura che permette loro di continuare a operare.
Un esempio è rappresentato dalla cosiddetta “flotta ombra”. Dietro ogni petroliera utilizzata per trasportare greggio russo non esiste soltanto una nave. Vi sono proprietari, società di gestione, assicuratori, broker, trader, registri navali e circuiti finanziari. Colpire esclusivamente lo scafo significa intervenire sull’ultimo anello di una catena molto più complessa. Sanzionare l’intera rete rende invece più difficile sostituire rapidamente il soggetto colpito.
Lo stesso principio vale per le tecnologie destinate all’industria militare russa. Nonostante le restrizioni all’esportazione introdotte dopo l’invasione su larga scala dell’Ucraina, componenti occidentali continuano a raggiungere la Russia attraverso Paesi terzi, triangolazioni commerciali e società intermediarie. Il Graham Act estende gli strumenti americani nei confronti di fornitori stranieri, intermediari e operazioni strutturate per aggirare i controlli sulle esportazioni, comprese quelle relative a macchinari e componenti industriali utilizzabili dal settore della difesa russo.
Ancora più delicato è il capitolo finanziario. Gli Stati Uniti dispongono già di uno strumento particolarmente potente: le sanzioni secondarie. Una banca straniera può non avere alcuna presenza fisica negli Stati Uniti, ma se vuole continuare ad accedere al sistema finanziario internazionale e al dollaro deve valutare con estrema attenzione il rischio di intrattenere rapporti significativi con soggetti sottoposti a restrizioni americane. Il nuovo quadro amplia questa pressione sui soggetti che consentono alla Russia di mantenere aperti i propri circuiti finanziari. L'attenzione non riguarda quindi soltanto gli istituti russi, ma anche banche, intermediari e strutture situate in Paesi terzi attraverso cui possono transitare pagamenti connessi alla vendita di energia o all’acquisto di beni destinati all’economia e all’apparato industriale russo.
È proprio qui che emerge una delle trasformazioni più interessanti della guerra economica contemporanea. Non è più sufficiente seguire il prodotto. Occorre seguire il denaro. Le sofisticate reti finanziarie utilizzate per compensare pagamenti, conservare all'estero i proventi delle esportazioni e acquistare merci attraverso intermediari consentono di separare formalmente il venditore russo dal fornitore finale. Sistemi come la rete A7 hanno mostrato quanto complessa possa diventare questa architettura finanziaria e quanto sia necessario intervenire sui nodi attraverso i quali le transazioni vengono compensate e regolate.
Il Graham Act introduce inoltre un altro elemento destinato ad avere conseguenze nel lungo periodo: la codificazione legislativa di numerose sanzioni già esistenti. Misure che in precedenza dipendevano in larga parte da decisioni dell’esecutivo acquistano così una base legislativa più solida, riducendo la possibilità di una loro rapida cancellazione attraverso una semplice scelta amministrativa. Ma proprio qui compare anche il principale limite della nuova legge. La sua efficacia dipenderà infatti dalla volontà politica di applicarla. Il presidente degli Stati Uniti conserva la possibilità, in determinate circostanze, di ricorrere al cosiddetto waiver, sospendendo l’applicazione di specifiche misure quando ritenga che ciò risponda all’interesse nazionale americano. È un meccanismo tradizionale nella legislazione sanzionatoria statunitense, necessario per garantire flessibilità alla politica estera, ma che attribuisce all’amministrazione un considerevole margine di discrezionalità.
Ed è probabilmente questo il punto sul quale si misurerà la reale portata del provvedimento. Una legge può prevedere dazi del 100 o del 500 per cento, sanzioni secondarie contro le banche, restrizioni sulle tecnologie, misure contro trader, intermediari e petroliere. Ma questi strumenti diventano realmente incisivi soltanto quando vengono applicati in maniera sistematica e quando il mercato percepisce che il rischio di essere colpiti è concreto. La conseguenza più importante potrebbe quindi non essere rappresentata dalle sanzioni effettivamente comminate, ma dalle decisioni prese prima ancora che esse diventino necessarie. Una banca asiatica che rinuncia a una transazione russa per non perdere l’accesso al sistema finanziario americano, un trader che decide di non acquistare petrolio per evitare di finire in una lista sanzionatoria o una società che interrompe la fornitura di componenti attraverso un Paese terzo producono un effetto economico senza che Washington debba necessariamente adottare una nuova misura individuale.
È il principio della deterrenza applicato all’economia. La Russia ha costruito negli ultimi anni un articolato sistema per attenuare l’impatto delle restrizioni occidentali. Società di comodo, nuove rotte commerciali, flotte opache, intermediari finanziari, pagamenti attraverso Paesi terzi e triangolazioni hanno consentito di mantenere aperti canali che le prime ondate di sanzioni avrebbero dovuto chiudere. Il Graham Act cerca di cambiare questa dinamica: non inseguire soltanto ogni nuovo intermediario che compare dopo quello precedente, ma aumentare progressivamente il prezzo economico e finanziario dell’intero sistema di elusione.
Per questo la firma della legge rappresenta soltanto l’inizio. Il vero test arriverà con la sua attuazione. Perché nella guerra delle sanzioni non conta quanto severa sia una norma sulla carta. Conta quanto sia credibile la prospettiva che venga realmente applicata.
(*) Docente universitario di Diritto internazionale e normative per la sicurezza
di Renato Caputo (*)